Korte theorie: intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, gemeentelijk belang en aankoopcentrales

Het Decreet van 22 december 2017 over het lokaal bestuur (hierna: ‘Decreet Lokaal Bestuur’) laat gemeenten toe om samenwerkingsverbanden op te richten met het oog op de gezamenlijke behartiging van doelstellingen van gemeentelijk belang.[1] Zulke ‘intercommunales’ kunnen rechtspersoonlijkheid krijgen, en maken in dat geval publiekrechtelijke rechtspersonen uit.[2]

Daarnaast staat de figuur van de aankoopcentrale. Deze is verankerd in de wetgeving overheidsopdrachten en laat toe dat één aanbestedende overheid onder meer opdrachten plaatst of raamovereenkomsten sluit die bestemd zijn voor andere aanbesteders.[3] Het gebruik van aankoopcentrales kan bijdragen tot een efficiënter en professioneler aankoopbeleid. Tegelijk roept ook hun optreden vragen op. Het centraal plaatsen van grotere opdrachten kan de participatie van KMO’s bemoeilijken, en de kwalificatie van een aankoopcentrale als aanbestedende overheid verdient kritische aandacht. Recent nog adviseerde de Commissie voor de Overheidsopdrachten aanbesteders om de hoedanigheid als aanbestedende overheid zorgvuldig te controleren vooraleer beroep te doen op zo’n aankoopcentrale.

Relevante feiten uit het arrest van 16 december 2025

De zaak die aanleiding gaf tot het arrest van 16 december 2025 betreft een overheidsopdracht die in de markt wordt gezet door C-smart, merknaam voor de dienstverlening van Cipal dv, een dienstverlenend intergemeentelijk samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid. Deze vereniging heeft in haar statuten onder meer tot doel de ondersteuning van lokale besturen op het vlak van informatie- en communicatietechnologie. Deze dienstverlening omvat onder andere het gezamenlijk aankopen van IT-oplossingen en -diensten en bijstand bij de digitale transformatie van de leden van de intercommunale.

In uitvoering hiervan schrijft C-smart, optredend als aankoopcentrale, een opdracht uit voor een raamovereenkomst. Het voorwerp van de raamovereenkomst luidt “Geïntegreerde End-to-End handhavingsoplossingen op basis van ANPR-camera’s”. C-smart treedt hierbij niet enkel op als aankoopcentrale voor haar 268 leden, maar ook voor een brede waaier van andere aanbestedende overheden. Hiervoor wordt een lijst opgenomen in de selectieleidraad, met onder meer de Belgische politie, brandweer en douanediensten, het Agentschap Wegen en Verkeer, de Vlaamse Belastingsdienst en het Agentschap Justitie en Handhaving. De omvang van de raamovereenkomst blijkt niet enkel uit de waarde ervan – die maar liefst 220 miljoen euro bedraagt – maar ook uit de initiële duur van zeven jaar, met twee potentiële verlengingen van telkens één jaar.

In het kader van de selectiecriteria worden tien referenties gevraagd, die alle betrekking dienen te hebben op cloudgehoste oplossingen. Oplossingen die niet aldus zijn gehost, krijgen maximaal 2,5 op 10 punten toegekend. De kandidaten die minder dan 60 op 100 punten halen, voldoen niet aan het selectiecriterium van de technische bekwaamheid en worden uitgesloten van verdere deelname. Tegen de plaatsing van deze opdracht in de markt wordt meteen een schorsingsberoep ingesteld. De verzoekende partij voert onder meer aan dat de selectiecriteria discriminatoir zijn, dat de opdracht in percelen had moeten worden verdeeld, en dat de intercommunale, door als aankoopcentrale op te treden voor een brede waaier van entiteiten die geen doelstellingen van gemeentelijk belang nastreven, de grenzen van haar bevoegdheid zoals bepaald in het Decreet Lokaal Bestuur, overschrijdt.

Situering van het arrest in de eerdere rechtspraak

Het arrest van 16 december 2025 is natuurlijk niet de eerste aanraking van een intercommunale met het overheidsopdrachtenrecht. De Raad van State oordeelde eerder dat intercommunales kunnen deelnemen aan overheidsopdrachten onder het begrip ‘ondernemer’, zoals gedefinieerd in artikel 2, 10° Wet van 17 juni 2016 inzake overheidsopdrachten (hierna: ‘Wet Overheidsopdrachten’).[4] De Raad sprak zich ook al uit over een eventuele schending van het gelijkheidsbeginsel tussen de inschrijvers en het beginsel van eerlijke mededinging. Daaromtrent wordt aanvaard dat ook publiekrechtelijke rechtspersonen, zoals intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, als inschrijver kunnen deelnemen aan plaatsingsprocedures, zonder dat dit een schending uitmaakt van de hiervoor genoemde beginselen.[5]

In een recenter arrest van 25 juni 2021 betwistte een ‘klassieke’ private onderneming nog dat een intercommunale rechtsgeldig een offerte mocht indienen voor een overheidsopdracht waarvan de uitvoering zich (deels) buiten het werkingsgebied van de aangesloten gemeenten bevond.[6] De Raad van State volgde deze redenering niet. In zijn beoordeling benadrukte hij dat een intergemeentelijk samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid niet louter kan worden herleid tot een optelsom van de deelnemende gemeenten. Met een intergemeentelijk samenwerkingsverband wordt immers een dienstgewijze gedecentraliseerde dienst tot stand gebracht. Het beheer van die dienst wordt niet louter uitgeoefend in naam van de betrokken lokale besturen, maar in naam van de intercommunale zelf.

Volgens de Raad is een intercommunale aldus gerechtigd om bijkomende activiteiten te verrichten op het grondgebied van gemeenten die er geen deel van uitmaken, op voorwaarde dat die activiteit valt onder of verband houdt met de reguliere activiteiten, de activiteit inpasbaar is binnen het doel van de vereniging en het gaat om bijkomstige activiteiten, zodat er geen afbreuk wordt gedaan aan de uitvoering van de taken waarvoor de gemeentes een beheersoverdracht hebben verricht.

Een intercommunale kan dus terzelfdertijd relaties van reglementaire aard aangaan met gebruikers op het grondgebied van gemeenten die er deel van uitmaken, als relaties van contractuele aard met gebruikers in gemeenten die er geen deel van uitmaken.

Beoordeling door de Raad van State in het arrest van 16 december 2025

Waar intercommunales dus relatief vrij konden participeren aan overheidsopdrachten, lijkt de Raad van State in zijn arrest van 16 december 2025 wel strenger voor wat betreft het organiseren van overheidsopdrachten.

Vooreerst zal de Raad zich vragen stellen bij de gehanteerde selectiecriteria. Dat tien referenties worden gevraagd, en deze alle betrekking moeten hebben op ‘cloudhosting’, lijkt nog mogelijk. De referenties houden verband met de opdracht en de aanbestedende overheid beschikt over een ruime beoordelingsmarge ter zake. De Raad stelt zich echter wel vragen bij de combinatie van dergelijke referenties met de maximale te behalen score van 25% per referentie en de minimaal vereiste score van 60 punten om geselecteerd te kunnen worden. Daarover oordeelt de Raad dat de verwerende partij op het eerste gezicht niet aannemelijk maakt dat dergelijke voorwaarden in evenredige verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht, hetgeen wel vereist is onder artikelen 4 en 5 van de Wet Overheidsopdrachten.

Daarnaast – en hier wordt het bijzonder relevant voor vele intercommunales – onderzoekt de Raad of het optreden van het samenwerkingsverband als aankoopcentrale nog kan worden ingepast in de statutaire doelstellingen en in de decretale vereisten inzake gemeentelijk belang. De Raad vertrekt hierbij van de artikelen 389 en 396 van het Decreet Lokaal Bestuur en de vaststelling dat op basis van artikel 426 van het Decreet Lokaal Bestuur de statuten van de dienstverlenende vereniging het voorwerp en de maatschappelijke doelstellingen van gemeentelijk belang dienen te vermelden. Daaropvolgend wordt vastgesteld dat het gemeentelijk belang weliswaar geen bepaald begrip is, maar dat het evenmin onbegrensd mag worden ingevuld.

De verwerende partij argumenteert nog dat haar optreden voor de uitgebreide lijst van aanbesteders schaalvoordelen creëert die ook haar eigen leden (de lokale besturen) ten goede komen en bepaalde problematieken zoals verkeersveiligheid en bestrijding van overlast en criminaliteit een coherente aanpak vereisen dat de lokale besturen niet op zichzelf kunnen aanpakken. De Raad aanvaardt – op het eerste gezicht – deze

argumentatie voor een gemeenschappelijke behartiging van belangen, voor haar optreden als aankoopcentrale en voor het gebruik van een raamovereenkomst. De Raad merkt echter op dat niet aannemelijk wordt gemaakt dat de vermelding van elke afnemer kan worden ingepast in een doelstelling van gemeentelijk belang.

De aanbestedende overheid telde in 2025 268 leden die van haar diensten gebruik maken. Het ging om een groot aantal steden en gemeenten, maar ook om OCMW’s, intergemeentelijke verenigingen, politiezones, hulpverleningszones, welzijnsverenigingen, stadsregio’s, … De aanbestedende overheid zet een raamovereenkomst in de markt, waarbij het als aankoopcentrale wil fungeren voor al haar leden, maar daarnaast ook voor de andere Belgische gemeentebesturen en een reeks andere rechtspersonen zoals Lantis (BAM), Havenbedrijf Antwerpen-Brugge of de NV Tunnel Liefkenshoek. Daarmee lijkt de aanbestedende overheid afbreuk te doen aan de uitvoering van doelstellingen van gemeentelijk belang. Die doelstelling geldt als sokkel voor de eigen werking als intergemeentelijk samenwerkingsverband.

In zijn beoordeling wijst de Raad van State ten slotte op het feit dat “het optreden als aankoopcentrale en het hanteren van een raamovereenkomst niet alleen in overeenstemming dient te zijn met de wetgeving inzake overheidsopdrachten, maar ook moet kunnen worden ingepast in de decretaal bepaalde doelstellingen van een dienstverlenende vereniging, zoals de verwerende partij er één is”.

Conclusie

Het arrest van 16 december 2025 vormt een belangrijke verfijning van de rechtspraak over intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en hun plaats in het overheidsopdrachtenrecht. Waar eerdere rechtspraak de voorwaardelijke vrijheid gaf aan intercommunales om als onderneming op te treden en in te schrijven op opdrachten, ook als die buiten het eigen werkingsgebied worden uitgevoerd, beperkt de Raad nu de mogelijkheid voor intergemeentelijke samenwerkingsverbanden om als aankoopcentrale opdrachten te plaatsen voor rekening van aanbesteders die geen lokaal bestuur zijn.

De potentiële gevolgen van dit arrest kunnen bijgevolg groot zijn: intergemeentelijke samenwerkingsverbanden die als aankoopcentrale willen optreden, zullen bijzondere aandacht moeten besteden aan hun eigen statuten en de doelstellingen die voortvloeien uit hun bestaan als intercommunale, in het bijzonder het gemeentelijk belang.

Zonder die afweging dreigen ze aan de grens halt te moeten houden…

[1] Art. 389 van het Decreet van 22 december 2017 over het lokaal bestuur (hierna: ‘DLB’).
[2] Art. 397, eerste lid DLB.
[3] Art. 2, 6° Wet van 17 juni 2016 inzake overheidsopdrachten.
[4] M. De Cock, Intergemeentelijke samenwerking, Die Keure, 2023 (193) 549; RvS 9 mei 2019, nr. 244.455, BVBA Willer en NV ABOG, overw. 9.2.3.
[5] M. De Cock, Intergemeentelijke samenwerking, Die Keure, 2023 (193) 549; RvS 10 februari 2009, nr. 190.341, NV Van Gansewinkel, overw. 12.
[6] RvS 25 juni 2021, nr. 251.071